在广州从事装修工作的广西人张森，路经广州市白云区松州地段时，因没有随身携带暂住证而被送到广州收容站，待张的家人赶到收容站，张已在医院死亡。在殡仪馆，张的胸部呈紫黑色，下阴处肿胀，惨不忍睹（2001年8月27日，《中国青年报》）。在其它地方，收容站被当作摇钱树，不法之徒与管理人员勾结，做起了倒卖人的生意，一些待遣送人员被卖作妓女。面对种种不法行为，人们不禁要问：为什么要收容审查，我国这一制度建立的宪法依据是什么？

    1982年，国务院为了救济、教育和安置城市中的流浪乞讨人员，发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，1991年，国务院又发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，扩大了收容审查的范围，将那些身份证、暂住证、务工证不全的流动人员列入到收容审查的范围。1999年，北京市颁布《收容遣送管理规定》，进一步将收容审查的对象扩大到流浪乞讨人员、露宿街头、生活无着的人员、在本市无合法居所、无正当生活来源的人员、流落街头无人监护的精神病患者或者智力严重缺损的人员，以及依照国家规定应当收容遣送的人员等。收容遣送是一种首先剥夺公民的人身自由，然后以强制的手段将公民遣返原籍的行政措施。与这一措施相类似的还有“劳动教养”制度，它是剥夺公民的人身自由然后采取教养的手段对公民的权利进行限制的行政行为。不能否认，在一段时期内，这两项制度对于稳定城市特别是大中城市的社会治安秩序起到了一定的作用。然而，这两个制度本身存在着极大的弊端。从某种意义上说，它们违背了宪法上的精神，限制了公民所享有的宪法上的权利。

    我国宪法第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。理解宪法这一规定，关键是要考察收容审查和劳动教养是否合乎现行国家的法律。我国《立法法》明确提出，限制公民人身自由的强制措施只能由法律作出规定，而收容审查办法和意见以及劳动教养的规定仅仅是国务院的行政法规，在立法程序上有重大违宪之嫌。因为我国宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

    从实体权利来看，我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，这里的权力当然包括公民的自由迁徙权。虽然在1975年的宪法中有关自由迁徙的权利没有明确的表述，但这并不意味着公民的这一权力就此消失。相反地，自由迁徙的权利应当包含在公民的一切权力之中。中国的公民在中国境内的自由迁徙，应该受到中国的法律保护。而现行的规定却正好相反，它不但限制了公民自由迁徙的权利，而且采取措施，剥夺流浪人员的人身自由。这是对宪法上公民权力的公然挑战。这里应当特别注意，对于公民的权利来说，只要宪法和法律没有禁止的，任何国家机关都不可剥夺。反过来说，如果国家宪法和法律没有授权行政机关限制公民的人身自由，则行政机关的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）必然构成违法。

    长期以来，我们在立法中奉行典型的适用主义，将法律规范作为工具，配合一时的环境治理需要，缺乏对宪法上公民权力的基本关照。这就使得我们的一些法律规范脱离了保护公民基本权力的轨道，变成了侵犯公民权力的利器。在一些人看来，只要大部分人生活得好，只要城市的市容好，只要大型活动能够顺利进行，让一些人受些委屈没有什么大不了的。正是这些所谓的“大局观”，使得公民的基本权力在冠冕堂皇的理由下被逐渐地剥夺，一些处在社会边缘的人群最基本的权利得不到保障。那些失去尊严的社会弱者一旦重新走向街头，会加倍地发泄对社会的不满，他们会利用一切手段报复社会。这样，由于政府的不当措施，深深地伤害了一部分人，这些人又回过头来伤害整个社会。社会治安出现了恶性循环。

    我们强调从宪法的角度思考收容审查和劳动教养制度，实际上就是呼吁有关立法机关尽快革除这些不良的规则，以更人道、更科学的制度来管理社会。否则，社会上将会出现更多的报复事件，实现社会治安根本好转的愿望也无法实现。

    （作者为中南财经政法大学教授）

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