二十多年来，无论是雨雪交加，还是风和日丽，中国的立法机关始终保持着快速立法的势头，平均二十天不到制定一部法律。第十届全国人民代表大会组成以后，第四次委员长会议通过了全国人大常委会2003年度立法规划，其中列入了43项法律草案。岁末盘点立法的成果，别有一番感慨。

　　在列入2003年立法规划的43件法律案中，既有宪法类的法律，也有民商法、经济法类的法律，还有行政法、社会法方面的法律。这些法律既反映了中国经济体制改革的走向，也体现出了立法机关执政为民的新理念。

　　在行政法律中，最引人注目的当属道路交通安全法。这部举国讨论的道路交通法规，第一次把控制行政机关的权力与调整公民之间利益关系的规范融为了一体，反映了立法者崭新的立法思想。而行政许可法则直接将行政机关的行政许可权以法律的形式予以明确，有效地杜绝了行政机关随意设置许可事项，阻碍公民或市场主体行使权利的现象发生。这些立法充分地体现了宪法中一切权力属于人民的精神，明确规定，凡是法律没有禁止的，公民和其他市场主体就可以做；凡是法律没有授权的，国家权力机关就不可以做。在公民身份证法中，更是明确规定，社会弱势群体，在办理身份证时，可以请求办证机关适当减免有关费用，发证机关和验证机关应当严格依法办事，减轻公民的负担。

　　处在转轨时期，中国的法律不断修改。在2003年立法规划中，需要修改的法律就有17件。这些需要修改的法律要么不适应市场经济发展的需要，要么与中国的行政改革发生了矛盾。例如，全国人大决定设立中国银行业监督管理委员会，但是依照中国人民银行法的规定，对银行业的监管由中国人民银行负责。这样一来，银监会设立以后面临无法可依，而中国人民银行又面临不能监管的局面。针对这个问题，在中国人民银行法一时还难以修改的情况下，全国人大常委会通过了《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，将中国人民银行的部分监督管理权赋予了银监会。这种渐进式改革过程中特有的制度安排，在以往的立法中是少见的。在过去的改革中，我们已经习惯了“干起来再说”，“摸着石头过河”，很少顾及到法律上的问题，只有当改革推进到一定的阶段，新的生产关系需要法律进行确认之后，我们才开始法律的修改工作。全国人大常委会的法律修正案虽然彻底扭转了以往“先游戏，再定规则”的做法，但仍然反映出中国立法前瞻性不够的问题。

　　在生产关系急剧变革的时代，法律的变化必须适应生产关系的发展要求。但是，如果仅仅满足对现存生产关系的确认，那么法律也只是具有客观性而已。只有当法律同时满足生产力发展的要求，法律才会具有科学性。而在中国这样一个生产力发展水平极不平衡的大国，要想制定满足全国各地生产力发展水平的法律，必须有把握全局的观念和高超的立法技巧。在目前的情况下，适当发挥地方人大的作用，制定符合当地生产力发展需要的地方性法规就显得尤为重要。遗憾地是，在现有法律中，并没有为地方人大制定地方性法规预留足够的空间，地方人大制定的地方性法规要么重复国家的法律，要么违背国家的法律。在市场准入方面，在涉及到公民基本权利方面，全国人大与地方性法规之间的冲突都有所表现。

　　面对这些问题和矛盾，我国《立法法》虽然规定了争端的解决机制，但在现实生活中仍然出现了许多争议。河南洛阳的一家法院在审理有关种子纠纷时，公然在判决书中宣称河南省人大制定的地方性法规无效，从而引发了一场社会大讨论。从宪法的层次来看，各级法院的法官由各级人大任命，而法官必须依照宪法和法律对案件进行公正的审理。当法官依据宪法和立法法对地方立法机关制定的地方性法规进行审查时，其行为是否受到法律的保护？中国立法体制的多层级结构与政权组织形式上的矛盾，在这一案件中表露无遗，司法机关的独立性又一次成为人们议论的话题。在未来的立法中，如何协调司法机关与立法机关之间的关系？中国的宪政体制将走向何方？

　　2003年的立法虽然解决了我们改革中出现的问题，但同时又给我们提出了新的问题。中国的法治进程任重道远。

　　（作者系中南财经政法大学教授）